юридическая консультация
Главная / Задать вопрос юристу / Напишите нам
print this page
Тел.:(495)764-45-16
Изменения законода-тельства,бизнес-советы

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ


   Предоставление земельных участков для строительства - важнейший правовой институт земельного права РФ, нормы которого направлены на реализацию права граждан, их объединений иметь в частной собственности землю, а также на использование своего имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, деятельности (ч. 1 ст. 36, ст. 34 Конституции РФ).

   Принципиально важное значение имеют положения п. 2 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ, Земельный кодекс), закрепляющего, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

   Гарантом реализации права граждан приобретать земельные участки в собственность является п. 4 ст. 28 ЗК РФ, который не допускает отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением следующих случаев: 1) изъятия земельных участков из оборота; 2) установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; 3) резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

   Следует отметить немаловажное новшество, введенное ФЗ от 10.05.2007 г. N 69-ФЗ, исключившее из текста названной статьи указание на то, что не допускается отказ в предоставлении земель для строительства. Законодатель расширил сферу применения данной нормы, что, на наш взгляд, является позитивным изменением. ЗК РФ исходит из многообразия различных правовых форм использования земли для осуществления строительства хозяйственных и иных объектов. Это следует из п. 1 ст. 28 ЗК РФ, в соответствии с которым земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются в постоянное бессрочное пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 24 ЗК РФ.

   Таким образом, гражданам и юридическим лицам земельные участки для строительства предоставляются преимущественно на праве собственности или в аренду. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (п. 2 ст. 30 ЗК РФ). Вызывают определенные сомнения положения п. 3 ст. 30 ЗК РФ, в соответствии с которым предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта осуществляется в аренду, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, – в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения – в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

   Исходя из данных формулировок, возникает вопрос: возможно ли приобретение земельного участка в собственность с предварительным согласованием места размещения объекта?

   Как отмечают комментаторы ЗК РФ, «порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта полностью упущен законодателем». По мнению М. Попова, «получить участок в собственность при такой процедуре невозможно». Ю.В. Васильчук придерживается иного мнения и считает в данном случае возможным предоставление земельного участка в собственность, что прямо вытекает из положений ст. 28 ЗК РФ. В федеральном законодательстве нет прямого запрета на предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в собственность. То, что согласно ст. 30 ЗК РФ земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

   С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области считаем необходимым изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ, прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность. Это будет вполне соответствовать концепции ЗК РФ. Так, п. 1 ст. 36 ЗК РФ прямо закрепляет, что исключительное право на приватизацию земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений. Таким образом, если лицо, которому участок был предоставлен в аренду, по окончанию строительства приобретет на здания, строения, сооружения право собственности, то он вправе воспользоваться своим исключительным правом на приобретение этого участка в собственность. Пункт 7 ст. 22 ЗК РФ закрепляет преимущественное право покупки земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за арендатором, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 36 ЗК РФ.

   Следует отметить, что указанные нормы представляют собой важнейшее экономическое значение, так как на их основе открываются возможности для коммерческой деятельности участников гражданского оборота. Однако при реализации закрепленных Земельным кодексом прав юридических лиц и граждан на приобретение земельных участков в собственность или аренду первостепенное значение имеет соблюдение предусмотренного законом порядка.

   Прохождение всех без исключения стадий этого процесса в четкой последовательности, предусмотренной законом, имеет принципиально важное значение, поскольку в противном случае лицо, обратившееся в орган власти с заявлением о предоставлении земельного участка, не приобретает прав на земельный участок или может лишиться их. На практике в целях экономии времени очень часто отдельные стадии предоставления земельных участков меняются местами или реализуются одновременно. Регулированию порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, посвящены ст. 28, 29, 30, 30.1, 30.2, 31, 32 Земельного кодекса. Однако процесс предоставления земель регулируется помимо Земельного кодекса еще большим количеством разнообразных нормативных актов. Особенностью и, на наш взгляд, недостатком правового регулирования данного вопроса является отсутствие унифицированного общефедерального порядка, так как процедуры предоставления земельных участков в значительной степени регулируются местным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Большое значение имеет организационно-структурное разнообразие исполнительных органов муниципальной власти и власти субъектов Федерации.

    Анализ судебной практики показывает, что нарушения порядка предоставления земель достаточно распространены. Причем виды таких нарушений совершенно разнообразны. Так, споры, вытекающие из предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, часто связаны с обжалованием ненормативных актов, которыми были приняты решения о предоставлении (отказе в предоставлении) земельных участков. Как правило, с указанными требованиями обращались либо лица, которые считали, что нарушены их законные права и интересы, либо прокуроры, предъявившие требования в защиту публичных интересов.

   Рассматривая такие дела, суд указывал на отсутствие доказательств по формированию земельного участка, внесения данного участка на кадастровый учет, несоблюдение сроков (или отсутствие) опубликования извещения о наличии предполагаемого к передаче земельного участка без проведения торгов в СМИ. Изученная судебная практика по делам, связанным с предоставлением земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, показывает, что в 60% случаев обращение в суд инициируется заинтересованным лицом в связи с бездействием органа местного самоуправления, выражающимся в уклонении от предварительного согласования или от принятия решения о предоставлении земельного участка после выполнения всех процедур.

   Нарушения могут также выражаться в пропуске отдельных обязательных этапов, предусмотренных ЗК РФ. Примером судебного акта может служить Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 июня 2005 г. № 2479/05, отменившее решения суда первой и кассационной инстанции. В указанных решениях суды отказали в иске о признании недействительным постановления Администрации города Воронежа «О разрешении закрытому акционерному обществу «СП ВИПЛАСТ» проектирования и строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса, включающего в себя 5 - 7-зальный кинотеатр, по ул. Кирова, 6». Администрацией города Воронежа не было принято решение о проведении предварительного согласования места размещения объекта строительства - культурно-развлекательного и торгового комплекса. Также был нарушен п. 3 ст. 31 Земельного кодекса и ст. 18 Градостроительного кодекса, согласно которым органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства.

   Администрация города Воронежа не проинформировала население города Воронежа об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного между двумя жилыми домами и являющегося местом отдыха, и о предоставлении данного участка для строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса.     Следует отметить, что на стадии выбора земельного участка для строительства должное информирование и выявление мнения общественности о предстоящем строительстве приобретает все большое значение и связано с реализацией одного из важнейших принципов земельного законодательства: принципа участия граждан, их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане и их объединения имеют право принимать решения в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, предусмотренных законодательством.

   ЗК РФ ограничивается провозглашением принципа участия граж­дан, общественных организаций (объединений) и религиозных организа­ций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, и не закрепляет механизм его реализации. В ст. 31 ЗК РФ, регламентирующей проце­дуру выбора земельного участка, которая имеет место при предоставле­нии земельного участка с предварительным согласованием места разме­щения объекта, закреплено, что органы местного самоуправления город­ских и сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Имеется также и декларативная норма о том, что граждане, обществен­ные организации (объединения), религиозные организации и органы тер­риториального общественного управления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных ор­ганизаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земель­ных участков для государственных и муниципальных нужд и предостав­лением этих земельных участков для строительства.

   В ЗК РФ не предусмотрены формы такого участия, а главное, не установлены цели и прак­тическая значимость такого участия, которая заключается не только в выявлении мнения граждан и их объединений, но и в его непосредствен­ном учете (при условии, что мнение обосновано, соответствует законода­тельству, строительным нормам и правилам, другим нормативно-техниче­ским актам). При этом, как верно отмечает М.И. Васильева, затраги­вать – не значит нарушать, иными словами, включение механизма обще­ственного участия никоим образом не должно ставиться в зависимость, например, от наличия признаков нарушения права на благоприятную ок­ружающую среду. Затрагивающей интересы населения можно назвать любую такую деятельность, которая не подпадает напрямую под при­знаки экологического (или земельного) правонарушения, но при этом от­рицательно изменяет какие-либо условия жизнедеятельности.

   Представляется необходимым более четко прописать данный этап в ЗК, что не исключает его конкретизацию и детализацию в нормативных правовых актах, принимаемых органами власти субъектов РФ.

   Актуальным для г. Твери является Определение Верховного Суда РФ от 26.09.2007 г. по делу N 35-Г07-13. Предметом спора стал Порядок организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Тверской области - городском округе "город Тверь", утвержденный постановлением Администрации Тверской области 23 августа 2006 г. N 213-па.

   Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора и прокурор Тверской области обратились в Тверской областной суд с заявлениями о признании п. 2.4 и п. 2.5 Порядка недействительными.

    Решением Тверского областного суда от 6 июля 2007 г. в удовлетворении заявления заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействительным п. 2.4 указанного Порядка отказано. Пункт 2.5 этого Порядка признан недействительным со дня принятия решения в части предоставления Комитету по управлению имуществом Тверской области полномочий по утверждению проекта границ земельного участка. Пункт 2.5 Порядка устанавливает, что по окончании проведения работ по формированию земельного участка специализированная организация представляет в Комитет землеустроительное дело, а также проект границ земельного участка, который подлежит утверждению Комитетом в трехдневный срок.

   Заявление Прокурора Тверской области о признании п. 2.5 Порядка недействительным мотивировано тем, что изъятие из предмета ведения муниципального образования вопроса местного значения и предоставление исполнительному органу государственной власти (Комитету) полномочий по утверждению проекта границ земельного участка противоречит федеральному законодательству - ст. 16, 18 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. ст. 2, 30 Земельного кодекса РФ, ст. 23, 24, 26, 31, 41, 43, 35, 46 Градостроительного кодекса РФ.

   Верховный Суд РФ указал, что, пп. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа, а согласно ст. 18 этого же Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

   Согласно ст. 30 Земельного кодекса РФ как перед предварительным согласованием места размещения объекта при предоставлении земельного участка для строительства, так и перед торгами участок должен быть сформирован, в том числе должен быть утвержден проект его границ. Разработка и утверждение проекта границ земельных участков регулируется Градостроительным кодексом РФ, ст. 23, 24, 26, 31, 32 которого предусмотрено, что в отношении обычной застройки (не связанной с размещением объектов федерального, регионального, районного значения) подготовку и утверждение этой документации ведет на основании генеральных планов орган местного самоуправления поселения или городского округа. При этом положений, указывающих на то, что полномочия по утверждению границ земельных участков могут быть переданы исполнительным органам государственной власти, действующее законодательство не содержит. Нарушений полномочий субъекта РФ в области земельных отношений не усматривается.

   Как показывают вышеприведенные судебные решения, процедура предоставления земельных участков вызывает многочисленные сложности в правоприменительной практике. На наш взгляд, указанные сложности обусловлены рядом факторов.

   Прежде всего следует отметить огромное разнообразие норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков, многие авторы отмечают усложненность самой процедуры. Другие авторы отмечают, что в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании существует специфика, иногда не соответствующая федеральному законодательству. Попытки органов власти восполнить пробелы законодательства часто оборачиваются нарушением прав и законных интересов инвесторов. Достаточно сложно найти выход из сложившейся ситуации. Так, многие важные процедуры (например, выбор земельного участка при предоставлении земельного участка под строительство) проводятся органами местного самоуправления, которые «наиболее приближены к территории и населению, проживающему на этой территории, и, как правило, обладают всей необходимой информацией для выбора земельного участка». Органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления земельных участков, которые часто не соответствуют законодательству. В итоге инвестору приходится работать в ситуации с несовершенным местным законодательством, нередко по-своему толкующим федеральное законодательство.

   Решением проблемы могло бы быть принятие единого общефедерального закона, максимально подробно регулирующего процедуру предоставления земельных участков, и сведение к минимуму регулирования порядка органами местного самоуправления и субъектов РФ. Однако принятие такого нормативного акта представляется затруднительным ввиду большого разнообразия муниципальных образований. В любом случае этот акт будет в известной степени рамочным, чтобы его могли применять органы местного самоуправления с различными структурами исполнительного аппарата. Возможен вариант создания специализированного органа для управления земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, концентрирующего полномочия по распоряжению публичными землями. Данный вариант имеет то преимущество, что он решил бы проблемы споров между органами власти по поводу полномочий по распоряжению землями. Однако такое решение проблемы также представляется затруднительным, так как требует глубокой реформы всей системы управления землей. Создание единого органа по управлению землями, находящимися в муниципальной и государственной собственности (возможно, на паритет­ных началах из представителей муниципальной и государственной вла­сти), решило бы проблему управления землями, государственная собст­венность на которые не разграничена. Также создание единого органа позволило бы вплотную подступить к важнейшей проблеме, которая со­вершенно не изучена и правовое регулирование ко­торой на должном уровне отсутствует, – проблеме ответственности государственных и муни­ципальных органов за нарушения предусмотренного законом по­рядка. Существенным пробелом законодательства является отсут­ствие действующего механизма разграничения ответственности указан­ных ор­ганов – в случае допущения нарушений в процедуре согласования все риски несут инвесторы.

   Полагаем также существенным недостатком современной правовой науки отсутствие исследований процедуры предоставления земельных участков именно с научной точки зрения. Изученные труды различных авторов сводятся к констатации проблем, изучению регулирования процедуры предоставления, однако недостаточно исследований, посвященных оптимизации и упрощению указанных порядков.

Воронин А.

©2009-2019 ООО "Правовой Представитель". Все права защищены.
Не допускается копирование, переработка и иное использование содержимого сайта без нашего предварительного письменного согласия.
Адрес: г. Москва, ул. Маши Порываевой, 38а.
Teл.:(495)764-45-16.