юридическая консультация
Главная / Задать вопрос юристу / Напишите нам
print this page
Тел.:(495)764-45-16
Изменения законода-тельства,бизнес-советы

ВЫБОР ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Инвестиции в строительство коммерческой недвижимости являются весьма привлекательным направлением вложения средств. Это обусловлено высокой скоростью окупаемости (в среднем 4 – 5 лет), а также надежностью в размещении денежных средств (сдача в аренду площадей в строениях дает постоянный, легко прогнозируемый приток денег, также растет в цене сама недвижимость, сохраняя капитал от влияния инфляции, под залог здания достаточно просто взять крупный кредит). При любом строительстве первым вопросом выступит поиск земельного участка для размещения на нем объекта недвижимости.
Как отмечается многими авторами, до сих пор основная масса земель в нашей стране находится в государственной и муниципальной собственности. Так, по данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по состоянию на 1 января 2006 г., лишь 0,3% земель в Российской Федерации находятся в собственности юридических лиц и 7,3% - в собственности граждан. В связи с этим наиболее актуальным является вопрос о приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
без предварительного согласования места размещения объектов.
с предварительным согласованием места размещения объектов.
При этом ЗК РФ в ч. 5 ст. 30 называет следующие обязательные этапы:
выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
проведение работ по формированию земельного участка;
государственный кадастровый учет земельного участка;
принятие решение о предоставлении земельного участка для строительства.
В данной статье мы остановимся на анализе некоторых вопросов процедуры выбора земельного участка, регулируемой ст. 31 ЗК РФ, в аспекте взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время не выработана стройная система построения отношений между органами власти различного уровня, которая обеспечивала бы эффективную и беспрепятственную реализацию прав граждан и организаций в случае обращения их с заявлением о предоставлении земельных участков для строительства. Будучи административно-правовым по своей сути, данный способ предоставления земельных участков для строительства характеризуется большим количеством нарушений законодательства в этой области, вызванных в определенной степени нечеткостью правового регулирования.
В соответствии со ст. 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо (далее – Инвестор), заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. При этом орган, куда необходимо направлять заявление, определяется в соответствии со ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности, распоряжается Российская Федерация, землями, находящимися в собственности субъектов Федерации, распоряжаются субъекты Федерации, а муниципальными землями распоряжаются органы местного самоуправления.
Значительная часть государственных земель в Российской Федерации не отнесена к собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, то есть собственность на эти земли не разграничена, в связи с чем возникает вопрос о том, кто осуществляет полномочия собственника в отношении данных земель.
В соответствии с ранее действовавшей редакцией п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение такими землями, в том числе предоставление земельных участков, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Таким образом, право распоряжения муниципальными и государственными землями было передано органам местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и должно осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель. При этом четко не было определено, какие именно муниципальные образования вправе принимать решения от имени собственника неразграниченных государственных земель. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 19 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта РФ. Положения ФЗ № 131 в ст. 2 закрепляют основные термины и понятия, и исходя из их содержания муниципальные районы и городские округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, предаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В определении сельских и городских поселений нет указания на возможность осуществления ими отдельных государственных полномочий. Все это дало основания ряду государственных органов субъектов РФ сделать вывод о том, что только муниципальные районы и городские округа вправе осуществлять отдельные государственные полномочия, отнесенные федеральными законами к компетенции органов местного самоуправления. Подобным полномочием является, по их мнению, в том числе и полномочие по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.
Вряд ли такой подход является правильным и обоснованным. Федеральным законом № 199 от 31.12.2005 г. ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была дополнена ч. 4 , согласно которой органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 данного Закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные законы могут содержать положения, предусматривающие порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении названных полномочий, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти названных полномочий.
По своей правовой природе передача управления государственными землями органам местного самоуправления есть не что иное, как наделение дополнительными государственными полномочиями, либо участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Исходя из положений ФЗ № 131, необходимо различать «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и «участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий».
Обратим внимание на проблему, связанную с неточностью правового регулирования. Как уже отмечалось, в соответствии с ранее действовавшей редакцией п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. Таким образом, в данной норме не определяется четко уровень принимаемых актов: федеральный или региональный. С учетом ст. 72, 76 Конституции РФ и п. 1, 3 ст. 2 ЗК РФ субъекты Федерации изменяли общий порядок распоряжения неразграниченными государственными землями.
Так, 06.04.2004 г. было принято Постановление Администрации Тверской области, в соответствии с которым в период до завершения разграничения государственной собственности на землю в Тверской области распоряжение земельными участками осуществляют органы местного самоуправления в пределах их полномочий по предварительному согласованию с Администрацией Тверской области, кроме случаев, установленных федеральным законодательством.
Ситуация меняется с внесением изменений в п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» 17.04.2006 г. В настоящее время распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.
Подобные законы, относящие распоряжение неразграниченными государственными землями в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, к полномочиям субъектов РФ, приняты во многих субъектах РФ. Регулирование распределения полномочий между органами исполнительной власти субъекта и органами местного самоуправления происходит по-разному. Так, в Тверской области действует закон от 22.06.2006 г. «О распоряжении отдельными земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», в соответствии с которым распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Тверской области- городском округе город Тверь осуществляется Администрацией Тверской области либо уполномоченным ею областным органом государственной власти Тверской области. Подобный подход закреплен в законе Орловской области от 30.06.2006 г. «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области – городе Орле», в законе Костромской области от 15.08.2006 г. «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Костромы» и в др. Имеются случаи разграничения полномочий по распоряжению государственными землями, государственная собственность на которые не разграничена между исполнительным органом исполнительной власти субъекта и органом местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 1 закона Республики Саха (Якутия) от 29.06.2006 г. «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена» распоряжение земельными участками в городском округе Якутск осуществляется исполнительном органом государственной власти Республики Саха (Якутия), за исключением случаев предоставления гражданам земельных участков в собственность или в аренду для гаражного строительства, индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и иных целей, не связанных со строительством; предоставления индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством, в том числе для установки некапитальных объектов; предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства без предварительного согласования места размещения объекта и в др. Анализ данного Закона показывает, что если участок предоставляется для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, то обращаться необходимо в исполнительный орган государственный власти данного субъекта РФ. Однако в целом такой подход, когда законом субъекта определены случаи предоставления земель на основании решений органов местного самоуправления, представляется более правильным и обоснованным.
Как справедливо отмечает М.В. Попов, в условиях многообразия субъектов публичной собственности, продолжающегося разграничения государственной собственности на землю достаточно сложно определить, какой орган государственной власти или местного самоуправления распоряжается данным участком.
Остановимся несколько подробнее на проблеме разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления на стадии выбора земельного участка.
Весьма интересная ситуация в правовом регулировании рассматриваемых вопросов складывается в Нижегородской области. Можно назвать следующие основные нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта, в том числе и выбора земельного участка: Закон Нижегородской области от 13.12.2005 N 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области» (далее – Закон о регулировании земельных отношений), Закон Нижегородской области от 26 марта 1998 г. N 114-З «О разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Нижегородской области в сфере регулирования земельных отношений" (с изменениями от 24 апреля 2001 г., 25 февраля, 9 октября 2003 г., 5 марта 2004 г.), а также Постановление Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. N 46 «О мерах по реализации закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов», устанавливающее порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления по вопросам формирования и предоставления земельных участков на территории Нижегородской области при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещении временных объектов (далее – Порядок).
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о регулировании земельных отношений распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципальных образований, за исключением поселений, являющихся административными центрами, осуществляется органами местного самоуправления, за исключением случаев, установленных указанным Законом. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о регулировании земельных отношений Правительство Нижегородской области устанавливает максимальные размеры земельных участков, которые могут предоставляться гражданам и юридическим лицам на территории административных центров на основании решений органов местного самоуправления административных центров. В зависимости от размера земельного участка им распоряжается либо орган местного самоуправления в соответствии со ст. 5 Закона о регулировании земельных отношений, либо Уполномоченный Правительством Нижегородской области орган по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов, при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов на территории Нижегородской области в соответствии со ст. 4 Закона о регулировании земельных отношений.
В соответствии с ч. 1 Порядка максимальный размер земельных участков, предоставляемых гражданам и юридическим лицам на основании решений органов местного самоуправления для строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, в муниципальных образованиях Нижегородской области – до 200 кв. м включительно.
Применение на практике указанных актов вызывает сложности и споры. Примером может служить следующее дело. Предприниматель С. обратилась в Министерство инвестиционной политики Нижегородской области (далее – Министерство) с заявлением от 13.04.2006 г. о реализации инвестиционного проекта - строительства здания автосервиса на четыре ремонтных поста в комплексе с автомойкой и автостоянкой, а также о предоставлении для этих целей в аренду сроком на 49 лет земельного участка площадью 1400 квадратных метров.
Во исполнение разработанного Порядка Министерство направило запрос в Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области о возможности использования данного земельного участка в указанных целях. После получения заключения Департамента Министерство дало заключение о соответствии проекта основным направлениям социально-экономического развития Нижегородской области и вынесло вопрос на обсуждение инвестиционного совета при губернаторе Нижегородской области.
Инвестиционный совет при губернаторе Нижегородской области, состоявшийся 16.06.2006 г., рассмотрел заявку Предпринимателя о выделении ей земельного участка площадью 1400 квадратных метров для реализации инвестиционного проекта "Строительство здания автосервиса на четыре ремонтных поста в комплексе с автомойкой и автостоянкой", и с учетом мнения Министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области признал целесообразным реализацию названного проекта. Одновременно совет счел возможным предоставить испрашиваемый земельный участок в аренду с проведением торгов по продаже права на заключение договора аренды земли.
Предприниматель обратился в суд, посчитав, что решение инвестиционного совета при губернаторе Нижегородской области является незаконным и заявитель имеет право на приобретение испрашиваемого земельного участка в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта без проведения торгов.
Суд установил, что решение инвестиционного совета при губернаторе Нижегородской области не является ненормативным правовым актом, поэтому оно не может быть предметом оспаривания в суде на основании ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в порядке, установленном в гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Также суд установил, что в соответствии с подп. 2.1.7 Порядка Министерство обеспечило подготовку Департаментом градостроительного развития территории Нижегородской области совместно с администрацией Нижнего Новгорода проекта границ земельного участка, администрация Нижнего Новгорода утвердила проект границ, Министерство с Министерством строительства и Министерством топливно-энергетического комплекса собрали технические условия по участку, с ГП Нижегородской области "Нижтехинвентаризация" заключен государственный контракт от 09.10.2006 г. № 23 на выполнение работ по межеванию и постановке земельного участка на кадастровый учет.
Суд указал, что решения указанного инвестиционного совета носят рекомендательный характер. Министерству следовало руководствоваться нормами Земельного кодекса Российской Федерации и нормативно-правовыми актами Нижегородской области и последовательно осуществлять все остальные мероприятия, указанные в п. 2.1 Порядка. Суд пришел к обоснованному выводу о том, что бездействие Министерства, выразившееся в невыполнении мероприятий, определенных в п. 2.1 Порядка, является незаконным и нарушает права и законные интересы Предпринимателя, и удовлетворил заявление в этой части.
При этом очень интересна позиция суда. Довод представителя Министерства о том, что, признав законными действия Министерства по оформлению документов на рассматриваемый участок в целях выставления права его аренды на торги, суд необоснованно признал незаконным бездействие Министерства по непредоставлению земельного участка Предпринимателю с предварительным согласованием места размещения объекта, отклоняется судом в силу следующего. Суд указал, что проведение работ по формированию земельного участка и осуществление его государственного кадастрового учета является одним из этапов как при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, так и без предварительного согласования места размещения объекта. Суд признал законными действия Министерства в этой части безотносительно цели формирования земельного участка.
Примерами нормативных актов, предусматривающих особые правила исследуемой процедуры выбора земельного участка для строительства может служить Закон Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» от 11 октября 2001 г. № 151/2001-ОЗ. На практике это приводит к весьма существенным отступлениям от порядка, предусмотренного ЗК РФ. По логике ст. 30 и 31 ЗК РФ в ходе предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта выбор участка земли предшествует его формированию в качестве индивидуально-определенного объекта. Примечательно, что, в частности в Московской области, эти этапы переплетены и их общим результатом является решение о предварительном согласовании места размещения объекта, за которым следует государственный кадастровый учет земельного участка.
Процедура выбора земельного участка для размещения объекта недвижимости имеет целью определить тот вариант размещения хозяйственного или иного объекта, «который в наибольшей степени отвечает требованиям, прежде всего законодательству об охране окружающей среды, интересам населения, которые могут быть затронуты строительством». В рамках процедуры выбора земельного участка необходимо провести различные согласования, определить условия использования соответствующей территории и недр на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий (п. 2 ст. 31 ЗК РФ). Процедуры согласования вовлекают в этот процесс разнообразные органы и службы всех уровней. В частности, требуется проведение Оценки воздействия на окружающую среду, необходимо направить проектную документацию на государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, проведение которой возложено на государственное учреждение, подведомственное Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, провести согласования относительного технических условий подключения объекта и т.п.
Проведение данных согласований возложено на органы местного самоуправления вне зависимости от того, в государственной или муниципальной собственности находится земельный участок, разграничена или нет в отношении него государственная собственность. Инициатором процедуры выбора выступает гражданин, юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, которые обращаются с соответствующем заявлением. Пункт 2 ст. 31 ЗК РФ наделяет правом на обращение в орган местного самоуправления также исполнительный орган государственной власти, предусмотренный ст. 29 ЗК РФ.
Таким образом, выбор земельного участка обеспечивает орган местного самоуправления. По мнению некоторых ученых-правоведов, это обусловлено тем, что органы местного самоуправления «наиболее приближены к территории и населению, проживающему на этой территории, и, как правило, обладают всей необходимой информацией для выбора земельного участка».
Как отмечает М.В. Попов, в процессе выбора земельного участка решаются две основные задачи:
получение исчерпывающей информации о территории, в пределах который располагается испрашиваемый земельный участок.
решение на основании полученной информации, соответствует ли строительство объекта обязательным требованиям.
В соответствии с ч. 2 ст. 31 ЗК РФ собирается информация о разрешенном использовании земельных участков, об обеспечении этих участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), которые содержат сведения о местоположении земельных участков. До передачи полномочий по распоряжению неразграниченными государственными землями в поселениях, являющихся центрами (столицами) субъектов РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ, перечень организаций и органов, с кем необходимо было проходить данные согласования, был определен актами органов МСУ. В частности, в г. Твери 11.04.2006 г. был утвержден «Порядок подачи, приема и прохождения документов и взаимодействия структурных подразделений администрации города при предоставлении земельных участков для строительства». В настоящее время действие данного акта распространятся не только на случаи предоставления земельных участков из муниципальной собственности, но и в отношении неразграниченных государственных земель, так как в силу положений ЗК РФ, как уже отмечалось, процедура выбора возложена на органы местного самоуправления. 23.08.2006 г. Администрацией Тверской области был также утвержден «Порядок организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Тверской области - городском округе «город Тверь». В соответствии с п. 2.19 Порядка работы по выбору земельного участка проводятся комиссией по выбору земельного участков, предоставляемых для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Состав комиссии утверждается Администрацией Тверской области.
Таким образом, орган местного самоуправления выполняет необходимые согласования, но затем окончательное решение в виде утверждения акта выбора принимается органом субъекта РФ. Представляется, что в состав комиссий по выбору земельных участков в обязательном порядке должны входить представители органа местного самоуправления.
Рассматривая процедуру выбора земельного участка, следует отметить постепенное сужение сферы ее действия, так как она будет распространяться на случаи строительства нежилых объектов капитального строительства, так как с 01.10.2005 г. предоставление земельных участков для объектов жилищного строительства осуществляется исключительно на торгах. Такую тенденцию следует рассматривать как положительную, так как процедура по решению о предварительном согласовании является самой непрозрачной и коррупционной схемой предоставления земельных участков. В течение 12 лет 98% земельных участков предоставлялись по предварительному согласованию и только 12% - на торгах. Как отмечают Е.Г. Литвак, В.А. Харченко, изучение судебной практики показывает, что в 60% случаев обращения в суд по делам, связанным с предварительным согласованием места размещения объекта, инициируются заинтересованными лицами в связи с бездействием органа местного самоуправления или исполнительного органа власти, выражающимся в уклонении от предварительного согласования места размещения объекта или от принятия решения о предоставлении земельного участка после выполненных процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ.
В целом, вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления должны решаться с учетом обеспечения приоритета соблюдения прав граждан и организаций иметь земельные участки на соответствующем праве для осуществления строительной деятельности. Необходимо проработать организационный механизм такого взаимодействия при принятии согласованных решений для избежания необоснованных препятствий для реализации инвестиционных проектов. Принципиально важным представляется проведение предусмотренных нормативно-правовыми актами согласований, в том числе на предмет соответствия проектной документации требованиям экологической безопасности; при этом порядок и сроки должны быть четко определены на законодательном уровне. Такой подход позволит обеспечить баланс интересов государства, общества и частных лиц при предоставлении земельных участков для строительства.

Воронин А.

 

 

©2009-2019 ООО "Правовой Представитель". Все права защищены.
Не допускается копирование, переработка и иное использование содержимого сайта без нашего предварительного письменного согласия.
Адрес: г. Москва, ул. Маши Порываевой, 38а.
Teл.:(495)764-45-16.